administracja.ngo.pl

Monitoring działania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

- najważniejsze wnioski

Publikowany raport powstał w ramach projektu "Monitoring działania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie", który Stowarzyszenie Klon/Jawor realizowało w drugiej połowie 2004 roku, na zlecenie i przy wsparciu Departamentu Pożytku Publicznego MPS. Przedstawione w raporcie dane umożliwią określenie kondycji organizacji pozarządowych i innych podmiotów objętych przepisami Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a także ocenę wpływu, jaki miała na nie Ustawa w pierwszym roku jej obowiązywania. Zgromadzone materiały są użyteczne punktu widzenia założeń do Sprawozdania z działania Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Poniżej przedstawiamy najważniejsze wnioski i rekomendacje, cały raport: Monitoring UDPPiW część I (.pdf 720KB) i część II (.pdf 928KB)

SKUTKI USTAWY DLA WSPÓŁPRACY ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH Z ADMINISTRACJĄ PUBLICZNĄ

Analiza stopnia i zakresu współpracy między organizacjami pozarządowymi i urzędami administracji publicznej szczebla centralnego i wojewódzkiego, a także samorządu regionalnego została dokonana na podstawie danych zgromadzonych w wyniku badania kwestionariuszowego. Kwestionariusze do badania urzędów administracji publicznej opracowany został wspólnie z Departamentem Pożytku Publicznego w oparciu o sprawdzone narzędzia badawcze Stowarzyszenia Klon/Jawor.
Dane dotyczące współpracy organizacji pozarządowych z samorządem lokalnym pochodzą z:

• Badania na reprezentatywnej próbie organizacji pozarządowych "Kondycja organizacji pozarządowych w Polsce 2004", zrealizowanego przez Zakład Badań Naukowych Polskiego Towarzystwa Socjologicznego na zlecenie Stowarzyszenia Klon/Jawor.
• Badania SURDAR, przeprowadzonego na zlecenie Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych na reprezentatywnej, losowo dobranej próbie 403 polskich gmin. Badanie to zostało zrealizowane w listopadzie i grudniu 2004 roku przez SMG/KRC Millward Brown Company, techniką CATI. W tym miejscu chcemy podziękować FISE za to, że wyniki badania zostały udostępnione bezpłatnie na potrzeby tego raportu.
• Badania "Barometr współpracy", zrealizowanego przez Stowarzyszenie Klon/Jawor, w oparciu o mechanizm zapytania o informację publiczną.

Najważniejsze wnioski
Perspektywa administracji centralnej i regionalnej

• Wszystkie badane aspekty funkcjonowania organizacji pozarządowych, a także procedury współpracy z nimi oceniane są przez przedstawicieli administracji centralnej i regionalnej lepiej niż 2 lata temu. Szczególny postęp nastąpił w dziedzinie oceny legislacji.
• Ponad ¾ urzędów zgadza się z opiniami o korzyściach wynikających ze współpracy z organizacjami.
• Z obowiązku stworzenia programu współpracy z organizacjami wywiązały się wszystkie badane urzędy marszałkowskie (z 12 województw). Programy takie uchwalone zostały też, mimo braku obowiązku, w 3 urzędach wojewódzkich.
• W większości przypadków programy współpracy tworzone przez urzędy marszałkowskie były konsultowane z organizacjami pozarządowymi m.in. w trakcie spotkań otwartych, konferencji, czasem ograniczyły się tylko do wywieszenia projektów w Internecie.
• Najczęstszą formą współpracy jest wymiana informacji oraz finansowanie działań organizacji przez administrację. Nieco rzadziej współpraca polega na powoływaniu wspólnych zespołów i konsultowaniu projektów aktów prawnych.
• W 2003 roku z pomocy finansowej ze środków publicznych (centralnych i regionalnych) łącznie skorzystało 8300 organizacji.
• Procedury dotyczące przekazywania pieniędzy nie są powszechnie przestrzegane:
• • Według ostrożnych szacunków 1/3 urzędów przekazuje środki publiczne organizacjom bez ogłaszania konkursów.
  • Tylko co piąty urząd zdecydował się na względnie stały termin ogłaszania konkursów.
  • W około 45% urzędów funkcjonuje jednolity formularz wniosku o dotacje.
  • W 56% urzędów wraz z ogłoszeniem podawane są kryteria oceny wniosków.
  • W 58% urzędów wnioskodawcy mogą korzystać z pomocy urzędników w przygotowywaniu wniosku.
• Bardzo ważnym zapisem Ustawy była możliwość zawierania umów wieloletnich. Jak dotychczas jednak przypadki jego stosowania są bardzo rzadkie (12% urzędów). Praktycznie nie zdarzały się one poza instytucjami centralnymi.
• Jak wynika z badania, ogłoszenia o konkursach umieszczane są zazwyczaj na stronach internetowych - choć nie zawsze do tego celu stosowany jest Biuletyn Informacji Publicznej (BIP).
• 35% urzędów twierdzi, że wprowadzenie w życie Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie miało praktyczne konsekwencje dla ich działań.
  

Perspektywa samorządu lokalnego

• 70% samorządów przekazywało w 2004 roku środki finansowe organizacjom pozarządowym. Częściej czyniły to gminy miejskie (prawie 90% w porównaniu do ok. 60% gmin wiejskich).
• Po roku od wprowadzenia Ustawy trudno powiedzieć, aby w znaczący sposób wpłynęła ona na poziom współpracy pomiędzy organizacjami pozarządowymi a władzami lokalnymi, przynajmniej w wymiarze finansowym. Prawie 90% gmin, które nie dotowały organizacji w roku 2003 nie uczyniła tego również w roku 2004. Wydaje się, że w przypadku tych samorządów, brak rozbudowanych relacji z organizacjami pozarządowymi wynika z barier głębszych niż problemy natury legislacyjnej lub proceduralnej. Być może opóźnienia związane z wdrażaniem przepisów Ustawy sprawiają, że na pierwsze efekty jej wejścia w życie trzeba jeszcze poczekać - zwłaszcza tam, gdzie nie było dotąd silnych tradycji wspierania ruchu pozarządowego.
• Co najmniej co trzecia gmina w Polsce przyznała, że w 2004 roku przekazała organizacjom środki finansowe w trybie niezgodnym z zapisami Ustawy o pożytku publicznym - bez ogłaszania otwartego konkursu (trzeba jednak pamiętać, że do końca czerwca 2004 roku samorządy mogły przekazywać środki finansowe na podstawie art. 118 Ustawy o finansach publicznych). Jeśli powiększyć tą grupę o samorządy, które nie precyzują trybu przyznawania organizacjom dofinansowania, okazuje się, że grupa gmin nie korzystających z procedur przewidzianych Ustawą o działalności pożytku publicznego, lub korzystających z nich tylko częściowo (niektóre gminy udzielały kilku odpowiedzi, z których część odwoływała się do zapisów Ustawy) sięga 80% wszystkich gmin przekazujących jakiekolwiek środki organizacjom pozarządowym.
• Po roku od wprowadzenia tego obowiązku programy współpracy uchwaliła mniej więcej połowa gmin, przy czym znaczna ich część uczyniła to dopiero pod koniec roku.
• Gminy wiejskie uchwalały program znacznie rzadziej niż miasta - tylko 40% z nich zadeklarowało, że posiada program, podczas gdy wśród gmin miejskich taką deklarację złożyło 80% samorządów. Wśród gmin miejsko-wiejskich programy współpracy uchwalono w 55% przypadków.
• W 2004 roku ponad połowa gmin wiejskich nie prowadziła żadnej współpracy pozafinansowej z organizacjami, zaś nieco ponad 15% deklarowała korzystanie z więcej niż jednej z wymienionych w Ustawie o działalności pożytku publicznego form współpracy. Wśród miast, na brak którejkolwiek z zapisanych w Ustawie form współpracy wskazywało 35% samorządów.

Perspektywa organizacji - współpraca z samorządem

• 65% organizacji kontaktuje się z samorządem na poziomie gminy lub powiatu często lub co pewien czas, kolejne 18% sporadycznie.
• Relacje z samorządem lokalnym charakteryzuje pewna ambiwalencja. 58% organizacji uważa, że kontakty z samorządem były najważniejsze z punktu widzenia realizacji ich celów statutowych. Jednocześnie samorząd lokalny i jego agendy na szczeblu powiatu lub gminy były najczęściej wskazywane (przez 39% organizacji), jako instytucja, z którą w ciągu ostatnich 2 lat zdarzyło im się popaść w konflikt.
• Wśród form współpracy z samorządem najczęściej organizacje wskazują:
• • przekazywanie środków finansowych (69%),
  • wymianę informacji (60%),
  • uzgadnianie wzajemnych przedsięwzięć (57%).
• Współpraca między organizacjami a samorządem najczęściej polega na finansowym wspieraniu przez samorząd działań organizacji dlatego warto przyjrzeć się tej formie współpracy bliżej.
• 47% organizacji zadeklarowało, że w 2003 roku działania ich zostały wsparte przez środki samorządowe.
• Badane organizacje poproszono o wskazanie, jakie procedury i zasady współpracy pomiędzy samorządem lokalnym a sektorem pozarządowym funkcjonują w ich gminie. Znamienne, że ponad 20% nie umiało nic powiedzieć na temat procedur stosowanych przez samorząd we współpracy z organizacjami. Zdaniem organizacji w większości urzędów funkcjonuje nie więcej niż połowa omawianych zasad.
• Tylko ponad 30% organizacji wskazuje, że istnieje w ich gminie "ogólny, powszechnie dostępny dokument określający zasady współpracy między organizacjami a samorządem".
• Nieco więcej (ok. 40%) twierdzi, że decyzje o przyznawaniu środków publicznych skonstruowane są w oparciu o jasne reguły, uniemożliwiające sytuację konfliktu interesów, oraz że terminy składania i rozpatrywania wniosków o dotację z samorządu są z góry znane i jasno określone.
• Tylko 6,5% organizacji słyszało o możliwości podpisywania z administracją lokalną umów wieloletnich.

INNE EFEKTY WEJŚCIA W ŻYCIE USTAWY O DZIAŁALNOŚCI POŻYTKU PUBLICZNEGO I O WOLONTARIACIE Z PERPSEKTYWY ORGANIZACJI

Na potrzeby "Monitoringu działań Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie" dokonano analizy danych opisujących kondycję podmiotów objętych przepisami Ustawy, ich reakcje na rozwiązania zawarte w Ustawie oraz poziom wolontariatu w Polsce. Dane objęte analizą pochodziły z badań zrealizowanych przez Stowarzyszenie Klon/Jawor, w tym:
1. Wyników badania na reprezentatywnej próbie organizacji pozarządowych "Kondycja organizacji pozarządowych w Polsce 2004" (badanie przeprowadzone metodą wywiadu kwestionariuszowego typu "face to face" na reprezentatywnej próbie 950 organizacji pozarządowych). Badanie zawierało odrębny moduł dedykowany ocenie Ustawy.
2. Wyników badania "Kondycja sektora organizacji pozarządowych w Polsce 2002". Dzięki stałej kontroli metodologii, możliwe było porównanie danych z obu badań, i przedstawienie wiarygodnego obrazu sytuacji i opinii sektora pozarządowego przed i po wejściu w życie Ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie.
3. Wyników badania na reprezentatywnej próbie 1000 dorosłych Polaków pt. "Wolontariat, Filantropia i 1% 2004". Badanie to, realizowane w od 2001 roku, umożliwia regularny monitoring stopnia rozpowszechnienia idei wolontariatu i skłonności do pracy społecznej w społeczeństwie polskim. Wyniki tegorocznej edycji będą miały szczególne znaczenie. Ich porównanie z danymi z lat ubiegłych pozwoliły opisać postawy wobec wolontariatu przed wejściem w życie Ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie oraz na krótko po jej wprowadzeniu.
Wnioski pochodzą również z indeksu problemów związanych z wejściem w życie przepisów Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, prowadzonego w oparciu o dane Informatorium Stowarzyszenia Klon/Jawor.

Najważniejsze wnioski

• Ponad 60% organizacji jest zaznajomiona z zapisami Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Tylko niecałe 12% organizacji twierdzi, iż Ustawa faktycznie coś w ich działaniu zmieniła - 78% nie odczuło dotąd jej wpływu. Pytane o wpływ Ustawy na funkcjonowanie sektora pozarządowego w dłuższej perspektywie, organizacje są optymistyczne. Ponad połowa przewiduje, że w wyniku wprowadzenia Ustawy sytuacja sektora pozarządowego poprawi się, zaś tylko 5% przypuszcza, że się pogorszy.
• 16% organizacji twierdzi, że jest w trakcie ubiegania się o status pożytku publicznego lub już go uzyskało. Kolejne 44% procent organizacji twierdzi, że zamierza starać się o uzyskanie statusu w przyszłości. Najczęściej wskazywanymi powodami nie ubiegania się o status organizacji pożytku publicznego było negatywne przejście weryfikacji ze względu na warunki określone w Ustawie (32% organizacji, które nie zamierzają ubiegać się o status), oraz zewnętrzne utrudnienia, przede wszystkim finansowe (30%).
• Do końca 2004 roku status OPP uzyskało ponad 2000 organizacji. Najwięcej jest wśród nich organizacji działających na polu szeroko rozumianych spraw społecznych - pomocy społecznej, edukacji czy ochrony zdrowia. Łączna ich liczba stanowi ponad niemal połowę ogólnej liczby organizacji pożytku publicznego. Właśnie takie organizacje są również najczęściej zainteresowane pozyskaniem statusu OPP. Najmniejsze zainteresowanie tą możliwością wykazują organizacje branżowe, pracownicze, zawodowe.
• Im większy jest budżet organizacji tym silniejsza skłonność do starania się o status OPP. Wraz ze wzrostem budżetu zmniejsza się też odsetek organizacji, które wahają się w tej sprawie. Wiele wskazuje zatem na to, że ewentualna pomoc techniczna związana z uzyskiwaniem statusu powinna być skierowana przede wszystkim do mniejszych organizacji. Jest prawdopodobne, że status pożytku publicznego ubiegać się będzie w najbliższych latach kilkanaście tysięcy właśnie takich, mniejszych organizacji. Trzeba mieć nadzieję, że do tego czasu uda się wyjaśnić liczne niejasności związane z procedurami rejestracyjnymi. Być może do tego czasu zmieni się przepis dotyczący publikowania sprawozdań w Monitorze B - koszt tego ogłoszenia dla takich małych organizacji mógłby stanowić poważną cześć ich rocznego budżetu.
• Organizacje starające się o status organizacji pożytku publicznego (OPP) mają rozmaite problemy ze zrozumieniem i dopełnieniem warunków zapisanych w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zasady rejestracji dalekie są od jednoznaczności, i bywają różnie interpretowane także przez Sądy Rejestrowe. Wśród najtrudniejszych spraw, na jakie napotykają organizacje, warto wymienić następujące:
• • Trudności w wypełnianiu KRS-W-OPP,
  • Niejasności związane z rozróżnieniem pomiędzy działalnością odpłatną i nieodpłatną pożytku publicznego oraz działalnością gospodarczą,
  • Tendencja do wpisywania wszystkich wymogów art. 20 Ustawy o pożytku publicznym do statutów organizacji, co grozi ich ujednoliceniem,
    Niejasności związane z tym, jakie dokumenty powinno się dołączyć do formularzy o status pożytku publicznego,
  • Utożsamianie działalności w sferze pożytku publicznego ze statusem pożytku publicznego. Błąd ten popełniają zarówno organizacje pozarządowe, jak i samorządy, które twierdzą, że organizacje nie mające statusu OPP nie mogą otrzymywać dotacji,
  • Różnice w wysokości opłat związanych z uzyskaniem statusu pożytku publicznego w różnych KRS-ach, i opłaty związane z publikowaniem sprawozdań w Monitorze Polskim B (610 zł za stronę, przy czym stron będzie co najmniej trzy), zbyt wysokie zwłaszcza dla małych organizacji, których w związku z tym nie stać na status pożytku publicznego,
  • Uzyskiwanie statusu przez oddziały posiadające osobowość prawną: przepisy Ustawy są w tym względzie bardzo ogólne i należy je doprecyzować,
  • Niepotrzebne mnożenie sprawozdawczości: obowiązkowe jest upublicznienie sprawozdania merytorycznego. Poza tym, organizacje będą musiały złożyć sprawozdanie do Ministra Polityki Społecznej, KRS, i ogłosić je w Monitorze Polskim B. Organizacje rozumieją potrzebę jawności, ale odstrasza je fakt, że sprawozdania trzeba składać do tylu miejsc, tak jakby ich mnogość gwarantowała większą przejrzystość.
• Zapis Ustawy, który spotyka się z najpowszechniejszym poparciem wśród organizacji - dobrze ocenia go 80% z nich - to przyznanie podatnikom prawa przekazania jednego procentu swoich podatków organizacjom pożytku publicznego. Jednak żeby oczekiwania organizacji związane z tym zapisem zostały zaspokojone, konieczne są bardzo intensywne działania informacyjne i promocyjne. Jak wynika z deklaracji dorosłych Polaków, na początku listopada 2004 roku, tylko 29% z nich słyszało o możliwości przekazania 1% podatku, co więcej, tylko 18% respondentów stwierdziło, że zamierza przekazać 1% podatku jakiejś organizacji. Aż 40% wskazuje, że nie zamierza skorzystać z tej opcji.
• W 2004 roku gotowość przekazania organizacjom 1% podatku deklaruje dwa razy mniej dorosłych Polaków niż to miało miejsce w roku poprzednim, choć w obydwu przypadkach deklaracje złożone w trakcie badania należy traktować bardziej jako wyraz poparcia lub zainteresowania, niż zapowiedź faktycznych działań. W 2004 roku z opcji alokacji 1% skorzystało jedynie 80 tys. podatników, a więc ok. 0,25% dorosłych Polaków, co oznacza 0,35% wszystkich podatników.
• Najczęściej podawanym powodem nieprzekazania 1% podatku w roku 2004 był brak świadomości lub dostatecznej wiedzy na ten temat - powód ten wskazało 29% badanych. O nierozumieniu mechanizmu alokacji 1% świadczy fakt, iż 15% badanych nie zamierzających skorzystać z tej możliwości motywuje to twierdzeniem, że ich na to nie stać. 15% badanych nie zamierza tego robić z powodu braku zaufania do organizacji lub braku zainteresowania ich działaniami.